“單純進(jìn)行排污費(fèi)改環(huán)境稅的平移是不夠的”
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道2018-11-29 10:11:21編輯：Xfq
葛察忠對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者分析，《征求意見稿》大體上是對《排污費(fèi)征收使用管理條例》的“費(fèi)改稅”平移，是環(huán)保稅立法的階段性成果，但這是不夠的，不少具體問題，無論是稅目和應(yīng)納稅額的設(shè)置，還是環(huán)保稅的歸屬和用途，都還有待進(jìn)一步改善和明確。
本報記者王爾德北京報道
6月10日，國務(wù)院法制辦公布《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境經(jīng)濟(jì)部主任葛察忠對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者分析，《征求意見稿》大體上是對《排污費(fèi)征收使用管理條例》的“費(fèi)改稅”平移，是環(huán)保稅立法階段性成果，但這是不夠的，不少具體問題，無論是稅目和應(yīng)納稅額的設(shè)置，還是環(huán)保稅的歸屬和用途，都還有待進(jìn)一步改善和明確。
主要思路是“清費(fèi)立稅”
《21世紀(jì)》：您如何整體評價《征求意見稿》？
葛察忠：這是環(huán)保稅立法的一個階段性成果，來之不易，不過與我的預(yù)期還存在一定的差距。
從2007年國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》提出“研究開征環(huán)境稅”，至今已有近八年的時間，在財政部、國稅總局、環(huán)保部和國務(wù)院法制辦的努力下，《征求意見稿》終于問世。
從《征求意見稿》的內(nèi)容來看，它大體上是在2003年7月實施的《排污費(fèi)征收使用管理條例》（以下簡稱《條例》）的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的排污收費(fèi)的類型和金額進(jìn)行了“費(fèi)改稅”的平移，同時吸納了2014年排污收費(fèi)提標(biāo)改革的新成果，體現(xiàn)了“清費(fèi)立稅”的思路。
《21世紀(jì)》：為什么要對排污費(fèi)進(jìn)行“清費(fèi)立稅”？
葛察忠：與稅收手段相比，排污收費(fèi)的強(qiáng)制性不夠，影響政策本身效果的發(fā)揮，主要體現(xiàn)在兩個方面。
首先是執(zhí)法權(quán)限不夠。《條例》規(guī)定了對于逾期拒不繳納的，處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上、3倍以下的罰款，并報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。而稅務(wù)部門可通過責(zé)成提供納稅擔(dān)保、凍結(jié)納稅人的存款賬戶和扣押、查封納稅人的商品、貨物等采取稅收保全措施和強(qiáng)制性措施。
其次是收費(fèi)制度本身地位不高，加上部分地方政府對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識不高，對排污收費(fèi)制度的重視程度不夠，保護(hù)污染企業(yè)的現(xiàn)象依然存在，干預(yù)排污費(fèi)的征收，個別地方甚至出臺“零收費(fèi)”政策，某些企業(yè)守法意識不強(qiáng)，不按規(guī)定按時足額繳納排污費(fèi)。例如，有些地方出臺了“零收費(fèi)、零罰款、寧靜日”等土政策，導(dǎo)致排污費(fèi)不能足額核定和足額征收。
不該將碳稅排除在外
《21世紀(jì)》：從稅目設(shè)置來說，《征求意見稿》將碳稅排除在外，對此您怎么看？
葛察忠：目前，總體來看，《征求意見稿》理解的環(huán)保稅主要是排污稅，是一種狹義的環(huán)保稅。二氧化碳在中國的法律中不屬于污染物，且由發(fā)改委而非環(huán)保部進(jìn)行管理。在國外的立法中對它處理也有不同的做法，有的國家如美國視之為“對公眾有威脅”的準(zhǔn)大氣污染物，有的則將它排除在大氣污染物之外。
受制于整體立法思路，這次《征求意見稿》并未考慮碳稅。但是財政部對開征碳稅很積極，樓繼偉部長在不同場合多次強(qiáng)調(diào)研究開征碳稅。
至于是否開征碳稅，不僅要考慮在國內(nèi)其與發(fā)改委主推的碳排放權(quán)交易的協(xié)調(diào)，還要考慮在國際上其對外貿(mào)和國際氣候談判的影響，然而，對這些問題，職能部門之間尚未達(dá)成共識。
《21世紀(jì)》：您認(rèn)為，碳稅是否應(yīng)該納入《環(huán)境稅法》？
葛察忠：考慮到氣候變化與環(huán)境是相互影響的，因此應(yīng)該將二者進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。如果要開征，要么由全國人大進(jìn)行單獨(dú)立法，要么放到《環(huán)境保護(hù)稅法》當(dāng)中。
鑒于單獨(dú)立法的成本太高，我建議在《環(huán)境保護(hù)稅法》中考慮碳稅，可以設(shè)一個開放性條款，為以后進(jìn)一步細(xì)化留下空間。但這么做的前提是，正在修改的《大氣污染防治法》首先要做出補(bǔ)充，解決一下二氧化碳的性質(zhì)問題，將其作為準(zhǔn)污染物納入其中。
建議適當(dāng)提高應(yīng)納稅額標(biāo)準(zhǔn)
《21世紀(jì)》：您如何評價《征求意見稿》提出的環(huán)保稅的應(yīng)納稅額標(biāo)準(zhǔn)？
葛察忠：如何確定應(yīng)納稅額的問題是一個復(fù)雜問題，是以單純的污染物治理平均成本為基礎(chǔ)，還是以污染物排放對環(huán)境的損害成本為基礎(chǔ)？對此有不同的看法，單從絕對值來看，后者是要高于前者。
《征求意見稿》選擇了前者，但這個標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)減排治污的刺激作用并不是很大，正如我們此前看到的那樣，有些企業(yè)寧愿多交排污費(fèi)也不愿意治污。因此，簡單平移不是一個最優(yōu)選擇，盡管《征求意見稿》也吸納了目前排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)改革的最新成果，但是考慮到中國環(huán)境問題的嚴(yán)重性，我建議可以考慮采用后者，適當(dāng)提高應(yīng)納稅額的標(biāo)準(zhǔn)。
當(dāng)然后者也存在難準(zhǔn)確估算的問題，但我們可以在技術(shù)上進(jìn)行處理，選擇一個比污染物治理平均水平高出一部分的金額。這樣可以提高排污稅對企業(yè)的刺激作用，當(dāng)然現(xiàn)在我們面臨經(jīng)濟(jì)下行的壓力，也要考慮企業(yè)的可承受性問題。
《21世紀(jì)》：排污費(fèi)變?yōu)榕盼鄱愔螅辉賹ζ髽I(yè)繼續(xù)征收排污費(fèi)，那么此前對企業(yè)征收的排污權(quán)有償使用費(fèi)怎么處理，是否繼續(xù)征收？
葛察忠：排污權(quán)有償使用費(fèi)體現(xiàn)的是使用環(huán)境容量的成本，而排污費(fèi)體現(xiàn)的是具體的排放行為對環(huán)境產(chǎn)生損害后的治理成本。二者從理論上來說是不沖突的。
但從操作層面來講，企業(yè)對排污權(quán)有償使用費(fèi)的反饋，卻認(rèn)為有重復(fù)征收的嫌疑，而且感覺收費(fèi)名目太多、應(yīng)接不暇。我們在有些地方調(diào)研中也多次聽到相關(guān)意見，這需要在今后工作中進(jìn)一步解決。
對基層環(huán)保部門的正負(fù)影響
《21世紀(jì)》：排污費(fèi)改稅對各級環(huán)保部門都有哪些影響？
葛察忠：對環(huán)保部和省級環(huán)保部門影響較小，對基層環(huán)保部門影響較大，主要體現(xiàn)在兩方面。
首先，《征求意見稿》提出環(huán)保稅將由稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同，這意味著環(huán)保部門部分職能將發(fā)生轉(zhuǎn)移。過去由環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍負(fù)責(zé)的排污收費(fèi)職能，將轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門，環(huán)保部門可以將騰出來的人力和物力充實到一線的環(huán)境執(zhí)法上去。因此，排污費(fèi)改環(huán)境稅將可以節(jié)省部分環(huán)保行政資源。
同時，環(huán)保部門也要配合稅務(wù)部門進(jìn)行協(xié)同，即在稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人有申報數(shù)據(jù)明顯不實、逃避納稅等行為的，可提請環(huán)保部門審核納稅人的污染物排放情況。這對環(huán)保部門提出了新的要求。
其次，基層環(huán)保部門的很大一塊資金來源沒有了，尤其是市級和縣級環(huán)保部門。2003年的《條例》規(guī)定排污費(fèi)必須納入財政預(yù)算，列入環(huán)境保護(hù)專項資金進(jìn)行管理，主要用于重點(diǎn)污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用以及國務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息。
盡管如此，但是地方都按照此前的慣性，將環(huán)保能力建設(shè)和部分人力開支以項目的形式納入排污收費(fèi)資金使用盤子。后來，財政和環(huán)保部門通過完善中央環(huán)保專項資金項目申報指南的方式，又重新為環(huán)保自身建設(shè)可以使用排污費(fèi)開了政策的口子，帶動了地方一批相關(guān)政策的出臺。所以，排污收費(fèi)對基層環(huán)保部門而言非常重要，不僅可以用于自身能力建設(shè)，還可以用于確因工作需要而產(chǎn)生的超編人員的工資。在排污費(fèi)改稅之后，這部分收入就沒有了，需要新的渠道去填充。
建議進(jìn)一步明確為地方稅
《21世紀(jì)》：您認(rèn)為環(huán)保稅是地方稅、中央稅還是中央與地方的共享稅？
葛察忠：根據(jù)地方政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則，環(huán)保稅應(yīng)該為地方稅。但需要進(jìn)一步明確的是，在省、市、縣三級怎么分配的問題。
《21世紀(jì)》：《征求意見稿》并未明確規(guī)定環(huán)保稅的具體用途，您認(rèn)為環(huán)保稅該用于何處？
葛察忠：按照通常的理解，環(huán)保稅將納入財政預(yù)算的大盤子里面，整體上進(jìn)行統(tǒng)籌使用。
不過從OECD國家的經(jīng)驗來看，環(huán)保稅的用途有兩類做法：第一種做法是納入財政預(yù)算，即環(huán)保稅可以統(tǒng)一進(jìn)行支出分配，不指定用途。這方面OECD國家則主要用于降低個人所得稅收入、降低雇主應(yīng)繳納的社會保障金和降低企業(yè)和雇員的其它稅收負(fù)擔(dān)。即政府在一定程度上將稅基由勞動所得轉(zhuǎn)向環(huán)境污染；納稅人不會因為環(huán)保稅的調(diào)整而增加額外負(fù)擔(dān)，第二種做法是?？顚Ｓ?，即環(huán)保稅的收入主要用于對污染者的生產(chǎn)補(bǔ)貼，補(bǔ)償其污染削減成本和資助一些大型的環(huán)境工程或清潔生產(chǎn)計劃等。這種專向資金的方式以公共設(shè)施的建設(shè)、污染防治與治理工程等看得見的形式返還給納稅人。
我覺得，這兩種做法都可以。如果是采用第二種做法的話，這就需要地方在財政預(yù)算安排中，給環(huán)保部門提供充分的財力支持，以保障其能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
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