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早在公元前四五千年，印度河流域就開始種植棉花。如今棉花已成為關(guān)系各國國計(jì)民生的戰(zhàn)略物資和棉紡織工業(yè)的重要原料，在許多國家的國民經(jīng)濟(jì)中占有十分重要的地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球五大洲共有75個國家生產(chǎn)棉花。棉花作為天然纖維經(jīng)濟(jì)作物，產(chǎn)業(yè)鏈從生產(chǎn)、流通、加工直至消費(fèi)，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是棉花及上下游產(chǎn)業(yè)的就業(yè)和收入都具有重要的影響。棉花也是具有重要意義的國際貿(mào)易產(chǎn)品，全球貿(mào)易額達(dá)到每年180億美元，備受世界各國關(guān)注。不管是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都采取各種措施保護(hù)本國棉農(nóng)和棉花產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大出口市場，以在棉花貿(mào)易中獲得更多利益，因此棉花激起世界貿(mào)易爭端不斷。

WTO農(nóng)業(yè)談判助發(fā)展——棉花熱門議題

2001年底，WTO開始新一輪回合的談判即多哈回合談判，該回合最突出的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的發(fā)展問題。2003年非洲以棉花種植作為其國民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)的4個最不發(fā)達(dá)國家——貝寧、布基納法索、馬里、乍得聯(lián)合起來，共同發(fā)出WTO多哈農(nóng)業(yè)談判的棉花部門改革倡議，提出最不發(fā)達(dá)國家(LDC)的棉花生產(chǎn)和出口一直受到貿(mào)易扭曲問題困擾，要求棉花在貿(mào)易和發(fā)展方面先于農(nóng)業(yè)談判其他問題得到徹底解決。在“棉花四國”，棉花是主要經(jīng)濟(jì)作物，也是主要出口農(nóng)產(chǎn)品。其中貝寧、布基納法索、乍得的棉花出口額占出口總收入的70%以上。國際上以發(fā)達(dá)國家為主的棉花補(bǔ)貼嚴(yán)重沖擊非洲棉花產(chǎn)業(yè)，也使這些最不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)受到沉重打擊。為回應(yīng)棉花四國的強(qiáng)烈訴求，從2004年起WTO農(nóng)業(yè)談判專門設(shè)立棉花議題，定期討論，這是農(nóng)業(yè)談判中唯一以單一產(chǎn)品為目標(biāo)的議題。

經(jīng)過十余年艱苦談判，棉花議題取得階段性進(jìn)展。2015年12月內(nèi)羅畢部長級會議，通過關(guān)于棉花的部長決定，發(fā)達(dá)成員和宣布自己有能力的發(fā)展中成員承諾向最不發(fā)達(dá)國家的棉花提供“免關(guān)稅免配額”市場準(zhǔn)入待遇，沒有能力提供雙免的發(fā)展中成員也要承擔(dān)促進(jìn)從最不發(fā)達(dá)國家進(jìn)口棉花的責(zé)任。決定還要求，發(fā)達(dá)國家應(yīng)立即取消棉花出口補(bǔ)貼，發(fā)展中國家最遲在2017年1月1日之前實(shí)施。內(nèi)羅畢的決定也承認(rèn)一些WTO成員為改革國內(nèi)棉花政策所作的努力，但強(qiáng)調(diào)各成員還需作出更多努力。最后部長們還同意提高棉花貿(mào)易透明度，加強(qiáng)貿(mào)易政策的監(jiān)測。然而發(fā)展中成員棉花產(chǎn)業(yè)面臨的問題根源其實(shí)是發(fā)達(dá)成員的國內(nèi)支持(包括黃箱和藍(lán)箱)對國際棉花貿(mào)易造成的扭曲，要根本性地解決這個問題仍任重而道遠(yuǎn)。

爭端解決機(jī)制促公平——巴西訴美國棉花補(bǔ)貼案

發(fā)達(dá)成員對棉花大規(guī)模補(bǔ)貼也對其他產(chǎn)棉國利益造成不利影響。為此2002年巴西向WTO起訴美國，理由就是美國棉花補(bǔ)貼違反WTO規(guī)則，2004年WTO爭端解決機(jī)構(gòu)裁定美國敗訴。巴西起訴美國政府對棉花生產(chǎn)提供多達(dá)7種補(bǔ)貼，包括不掛鉤的直接支付、與價格掛鉤的反周期支付和“第二步補(bǔ)貼”等補(bǔ)貼計(jì)劃。1999年8月至2003年7月間美國棉花生產(chǎn)者共得到124.7億美元的補(bǔ)貼，而同期美國棉花產(chǎn)值139.4億美元，補(bǔ)貼率高達(dá)89.5%。WTO上訴機(jī)構(gòu)判定“第二步補(bǔ)貼”具有出口補(bǔ)貼和國內(nèi)含量補(bǔ)貼性質(zhì)，違反美國WTO承諾，美國被迫取消“第二步補(bǔ)貼”，并調(diào)整出口信貸計(jì)劃。此外上訴機(jī)構(gòu)還認(rèn)定美國通報(bào)為綠箱的“生產(chǎn)靈活性合同支付”及直接支付有可能刺激生產(chǎn)，不符合綠箱沒有或僅有微小扭曲作用的標(biāo)準(zhǔn)。巴西認(rèn)為美國多種棉花支持補(bǔ)貼計(jì)劃增加美國棉花產(chǎn)量和出口，進(jìn)而壓低世界棉花價格，對巴西和其他成員造成損害。

巴西訴美國棉花補(bǔ)貼案是目前WTO唯一一個與棉花產(chǎn)業(yè)有關(guān)的爭端案件，且在WTO歷史上具有重大意義。本案的裁決增加廣大發(fā)展中成員利用WTO爭端解決機(jī)制挑戰(zhàn)發(fā)達(dá)成員巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、維護(hù)本國利益的機(jī)會，給提供大量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)達(dá)成員造成很大的壓力。同時WTO爭端解決機(jī)制對WTO模糊條款的澄清，有利于促進(jìn)貿(mào)易自由化的發(fā)展和相關(guān)規(guī)則的完善，特別是在成員難以達(dá)成妥協(xié)和合議的時間和領(lǐng)域。2004年起棉花作為一個涉及貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域的議題受到世界的特別關(guān)注。WTO一直致力于推進(jìn)棉花貿(mào)易改革，試圖解決棉花補(bǔ)貼和貿(mào)易壁壘等問題。

棉花作為加工原料型農(nóng)產(chǎn)品，是國際貿(mào)易中的活躍產(chǎn)品。雖其所依托的種植業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對較小，卻集中體現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)一體化大背景下，國與國之間潛在經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)加深和利益沖突凸顯的現(xiàn)實(shí)。而要化解矛盾實(shí)現(xiàn)共贏，首先要維護(hù)國際貿(mào)易多邊機(jī)制的地位和權(quán)威，營造規(guī)則先行的良性貿(mào)易環(huán)境和秩序，同時推動WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易改革，特別是解決多邊規(guī)則內(nèi)在的缺陷，確保貿(mào)易規(guī)則合理關(guān)照不同成員的利益和關(guān)注。